OBJECTIF : proposer un
Livre vert sur la protection diplomatique et consulaire des citoyens de
l'Union dans les pays tiers.
CONTEXTE : conformément à
l'article 20 du traité instituant la Communauté européenne (TCE), si un
citoyen de l’Union se trouve dans un pays tiers où son propre État membre ne
dispose pas d'une ambassade ou d'un poste consulaire, il peut bénéficier
d'une protection de la part des autorités de tout autre État membre
représenté sur place, aux mêmes conditions que celles que cet État applique à
ses propres nationaux. Toutefois, les États membres ne disposent pas tous
d'une représentation permanente et accessible dans chacun des pays tiers. Actuellement,
il n'y a que 3 pays où les États membres sont tous représentés: la Chine, la Russ ie et les USA, et sur 167 pays tiers, on compte 107 pays dans lesquels 10 États
membres seulement sont représentés. Cette situation s'est manifestée lors du tsunami
de 2004, où la majorité des États membres ne disposaient pas d’une
représentation dans les différents pays victimes de la catastrophe avec des
conséquences catastrophiques pour les victimes et leurs familles.
Pour répondre aux objectifs de
l’article 20 du TCE, la Communauté dispose de la décision 95/553/CE
qui prévoit une batterie d’interventions possibles des États membres, dans certains
cas (ex. : arrestation ou détention d’un citoyen d’un État membre autre
que celui de l’ambassade ou du consulat, intervention en cas d’accident ou de
maladie grave; intervention en cas d'acte de violence subie par un citoyen ; aide
au citoyen en détresse ou rapatriement). Cette décision prévoit également des
procédures liées aux avances pécuniaires aux citoyens en difficulté. Cette liste
d’interventions n’est toutefois ni exhaustive, ni suffisante. C’est pourquoi,
un groupe de travail chargé de la coopération consulaire (le "COCON")
a été créé par le Conseil pour définir des lignes directrices sur la
protection des citoyens européens dans les pays tiers allant plus loin que ce
qui existe déjà.
Le présent Livre vert entend,
dans ce contexte, soumettre des pistes de réflexion afin de définir des
possibilités de renforcement du droit à la protection diplomatique et
consulaire communautaire, en se fondant sur les apports et les résultats d’un
large débat public avec le Parlement européen et le Conseil, ainsi qu'avec
toutes les parties intéressées, dont les citoyens européens eux-mêmes.
Les contributions au présent
Livre vert sont attendues pour 31/03/2007, par courrier électronique, à
l'adresse suivante: JLS-DIPLOCONSUL-PROTECTION@ec.europa.eu
et seront diffusées sur le site de la Commission Your Voice
in Europe.Ce dialogue se clôturera par l'organisation d'une
audition avec la participation de toutes les parties intéressées.
CONTENU : les principales
pistes suggérées par la Commission portent sur les points suivants :
1)
améliorer l’information du citoyen ;
2)
étendre la protection du citoyen européen dans un pays tiers ;
3)
établir des structures et prévoir des ressources adéquates ;
4)
demander le consentement des pays tiers concernés.
1. Améliorer l’information des
citoyens : la Commission estime que les institutions et les États
membres devraient assurer l'information périodique des citoyens et des
milieux professionnels impliqués dans le transport des personnes. Les actions
suggérées sont les suivantes :
·
diffusion de brochures, y compris dans les milieux
professionnels impliqués comme les agences de voyages ;
·
information sur le site "Europa" et sur le site
internet des délégations de la Commission dans les pays tiers ;
·
placement d'affiches dans les aéroports, les ports, les gares ou
tout autre lieu approprié ;
·
promotion des services d'information aux citoyens comme le
service d’appels téléphoniques et courriels 24H/24 d’EUROPE DIRECT (00800
6 7 8 9 10 11), permettant aux citoyens de poser des questions en matière de
protection consulaire et diplomatique dans les pays tiers.
L’information doit également
porter sur la représentation des États membres dans les pays tiers eux-mêmes :
en l'absence d'une ambassade et d'un consulat de son pays, le citoyen doit
disposer d'une information sur les ambassades et les consulats des autres États
membres dans le pays tiers de destination. La Commission estime qu'elle
pourrait être chargée d’une telle action d'information avec l'aide des États
membres. Á cette fin, ceux-ci pourraient être invités à fournir à la
Commission une liste à jour de toutes leurs ambassades et consulats dans les
pays tiers, avec les coordonnées nécessaires.
D’autres actions sont
envisagées comme :
- l'utilisation du passeport
comme mode d'information en prévoyant que tous les passeports
contiennent la reproduction de l'article 20 CE ;
- la diffusion d’avis aux
voyageurs : dans le but d'éviter aux citoyens de partir vers un
pays tiers présentant des risques pour leur sécurité et leur santé, les États
membres devraient émettre des avis coordonnés à l'intention des citoyens
de l’Union ;
- la publication de toute
mesure de mise en œuvre de l'article 20 CE (ex. : en publiant au
JO, les lignes directrices du COCON).
2. Étendre la protection des
citoyens : la Commission estime que les divergences entre divers
aspects de la protection mériteraient d'être étudiées à long terme en vue
d'examiner les possibilités d'offrir aux citoyens une protection similaire
indépendamment de leur nationalité. Dans l'immédiat, les pistes suivantes
devraient être explorées:
- protection des citoyens
européens travaillant et résidant dans les pays tiers : l’idée
serait d’inclure dans tous les accords bilatéraux des États membres avec
les pays tiers, des dispositions protégeant les citoyens de l'Union
travaillant et résidant dans ces pays, afin de donner pleine application
à la décision 88/384/CEE ;
- protection des membres de
la famille du citoyen de l'Union n'ayant pas la nationalité d'un État
membre : le besoin de protection conjointe des citoyens et des
membres de leur famille n'ayant pas la citoyenneté de l'UE s'est
manifesté dans le conflit du Liban en juillet 2006, lors des procédures
d'évacuation et de rapatriement par Chypre de membres de la famille des
citoyens dont l'État membre n'était pas représenté. Il convient de
mettre un terme aux difficultés considérables que rencontrent les
citoyens et leur famille en pareille situation et d’étendre la
protection consulaire aux membres de la famille du citoyen de l'Union,
ayant la nationalité d'un pays tiers, par les moyens appropriés
(modification de la décision 95/553/CE ou proposition de la Commission sur
la base de l'article 22 CE) ;
- identification et le
rapatriement des dépouilles : les conséquences du tsunami ont
montré l'ampleur du problème lié à l'identification et au rapatriement
des dépouilles. Les familles des victimes ont dû faire face à la
complexité des procédures et aux coûts du rapatriement. C’est pourquoi,
la Commission suggère qu’à court terme on prévoit : i) la modification
de la décision 95/553/CE afin d'y inclure l'identification et le
rapatriement des dépouilles ; ii) que les États membres qui ne l’ont
pas encore faits, adhèrent à Convention du Conseil de l'Europe du 26
octobre 1973 sur le transfert des corps des personnes décédées. Á plus
long terme, la Commission propose : i) la simplification des procédures
de rapatriement des dépouilles ; ii) la création d'un système
européen de compensation pour rembourser les pays qui prennent en charge
les frais de rapatriement ; iii) l’encouragement à la recherche et
au développement d'outils d'analyse de l'ADN ainsi qu'à la
spécialisation dans l’identification des victimes de laboratoires
européens ;
- simplification des
procédures d'avances pécuniaires : la décision 95/553/CE montre
la complexité de la procédure de remboursement des frais et des avances
payés au citoyen en difficulté. Le demandeur doit obtenir une
autorisation par son propre État de nationalité et signer un document de
promesse de remboursement; l'État de nationalité rembourse tous les
frais à la demande de l'État qui a prêté assistance; le citoyen
rembourse son propre État. Les ressortissants de certains États membres
peuvent être invités à laisser leur passeport à titre de garantie à l'État
qui prête assistance. Cette situation n’est pas satisfaisante, c’est
pourquoi, la Commission préconise que les dossiers soient traités de
manière centralisée au sein des « bureaux communs » dans le
pays tiers, en simplifiant les passages administratifs décrits dans la
décision 95/553/CE.
3. Structures et ressources :
plusieurs pistes sont proposées dont :
- la création de bureaux
communs : la demande de protection ne devrait pas poser de
problème spécifique lorsqu'il s'agit de porter remède à des situations
individuelles, comme la perte de documents. Cependant, la situation peut
être différente dans les cas collectifs provoqués par des cataclysmes,
pandémies, actes de terrorisme ou conflits militaires. Une réponse à ce
genre de situations pourrait être la création de bureaux communs, proposition
soutenue par le Parlement européen. En fonction des pays et de la
présence des représentations des États membres, ces bureaux pourraient
être logés dans les différentes représentations ou ambassades nationales
ou dans une seule, ou partageraient la délégation de la Commission selon
des modalités à définir. Dans tous les cas, les agents consulaires
exerceraient, sous l’autorité de leur État, leurs fonctions dans des
bureaux communs. Dans un 1er temps, 4 zones seraient
désignées à titre expérimental : les Caraïbes, les Balkans,
l’Océan Indien et l’Afrique de l’Ouest. Pour l'exercice
des fonctions, les États membres pourraient établir et publier à
l'attention des citoyens, des règles établissant un système de suppléance
et de partage de la charge et pour faciliter les tâches des bureaux
communs, des campagnes d'information pourraient être organisées invitant
les citoyens à s'enregistrer sur une base volontaire, facilitant ainsi
les actions éventuelles de secours. En ce qui concerne enfin, la
question des visas, la Commission a déjà proposé des mesures pour
renforcer la coopération consulaire locale (proposition pour
l'établissement de centres communs de réception des demandes de visa,
afin de faciliter l'introduction de la biométrie et d'étendre le champ
d'application de la représentation ; proposition de règlement
établissant un Code des visas révisant et regroupant l'ensemble des
dispositions relatives aux procédures de délivrance des visas). Á long
terme, il conviendrait d'examiner la convergence des tâches des bureaux
communs sous l'angle de la protection consulaire (ex. : exercice
par les bureaux communs des fonctions consulaires, telles que l'émission
des visas ou la légalisation des documents) ;
- formation des
fonctionnaires des États membres : pour assurer une formation
performante, notamment du personnel des "bureaux communs", la
Commission pourrait organiser des activités de formation commune pour
les fonctionnaires des États membres et des institutions communautaires.
Ces cours porteraient sur le contrôles aux frontières externes de l'UE, le
rapatriement des dépouilles ou sur le droit à la protection diplomatique
et consulaire.
4. Consentement des
autorités des pays tiers : un principe général de droit
international est que la protection d'un citoyen d'un État par un autre État
est conditionnée par le consentement du pays tiers. L'article 20 CE prévoit
l'obligation pour les États membres d'engager les négociations
internationales requises à cet effet. Chaque État membre est donc censé
entamer des négociations bilatérales avec les pays tiers. Mais, il serait
aussi possible que, dans les accords mixtes conclus par la Communauté et ses États
membres, une clause-standard de consentement à la protection
diplomatique et consulaire communautaire soit négociée. En vertu d'une telle
clause, les pays tiers accepteraient que les citoyens de l'Union puissent
être assistés par tout État membre représenté sur place. Á plus long terme,
il pourrait être envisagé d’examiner la possibilité d'assurer le consentement
des États tiers pour que l'Union puisse exercer un devoir de protection, via
les délégations de la Commission, dans des cas liés aux compétences
communautaires.