Coopération renforcée dans le domaine de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps. Décision du Conseil

OBJECTIF : autoriser une coopération renforcée dans le domaine de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps.

ACTE PROPOSÉ : Décision du Conseil.

CONTEXTE : pour la mise en place progressive d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, l'Union doit adopter des mesures relevant du domaine de la coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une incidence transfrontière.

La Commission a adopté, le 14 mars 2005, un livre vert sur le droit applicable et la compétence en matière de divorce. Elle a ensuite proposé, le 17 juillet 2006, un règlement modifiant le règlement (CE) n° 2201/2003 en ce qui concerne la compétence et instituant des règles relatives à la loi applicable en matière matrimoniale. En juin 2008, le Conseil a conclu à l'absence d'unanimité sur cette proposition et à l'existence des difficultés insurmontables rendant impossible, à ce moment et dans un avenir proche, toute unanimité.

En 2008 et 2009, 10 États membres - la Bulgarie, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, le Luxembourg, la Hongrie, l'Autriche, la Roumanie et la Slovénie - ont adressé une demande à la Commission indiquant qu'ils avaient l'intention d'établir entre eux une coopération renforcée dans le domaine de la loi applicable en matière matrimoniale et demandant que la Commission soumette au Conseil une proposition à cet effet. Le 3 mars 2010, la Grèce a retiré sa demande.

La présente proposition de décision du Conseil autorisant une coopération renforcée sur la loi applicable au divorce et à la séparation de corps, et la proposition de règlement du Conseil mettant en œuvre cette coopération renforcée, que la Commission a adoptées simultanément, constituent la réponse de la Commission à la demande des 9 États membres.

La population totale de ces 9 États membres demandeurs s'élève à 216,3 millions d'habitants, soit près de la moitié (44%) de la population de l'Union. Le pourcentage des mariages et des divorces «internationaux» avoisine les 13% dans les États membres participants16, soit, en moyenne, le même niveau que celui habituellement enregistré dans l'UE. On estime à 440.000 environ le nombre annuel de divorces prononcés dans ces pays, dont quelque 53.000 présentent des éléments d'extranéité. La coopération renforcée est ouverte à tous les États membres; plus nombreux seront les États membres qui y participent, plus nombreux seront les citoyens concernés.

ANALYSE D'IMPACT : le document accompagnant la proposition de la Commission décrit les avantages d'une coopération renforcée dans le domaine de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps (voir ci-après). Se reporter également au résumé de la proposition de règlement du Conseil du 24/03/2010 mettant en œuvre cette coopération renforcée.

BASE JURIDIQUE : la coopération renforcée est régie par l'article 20 du traité sur l'Union européenne (TUE) et les articles 326 à 334 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Deux propositions sont donc requises pour mettre en œuvre une coopération renforcée dans le domaine de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps:

• une proposition de la Commission relative à une décision du Conseil autorisant une coopération renforcée dans le domaine de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps, sur le fondement de l'article 329, paragraphe 1, du TFUE, et
• une proposition de la Commission relative à un règlement du Conseil mettant en œuvre une coopération renforcée dans le domaine de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps, sur le fondement de l'article 81, paragraphe 3, du TFUE.

CONTENU : la Commission estime que les bénéfices du recours à une coopération renforcée dans le domaine de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps sont multiples par rapport à l'option du statu quo et que les avantages dans ce cas particulier de coopération renforcée l'emportent sur les éventuels inconvénients.

Une telle coopération renforcée procurerait aux citoyens les avantages suivants :

• Renforcer la sécurité juridique et la prévisibilité : la coopération renforcée introduira des règles harmonisées de conflit de lois en matière de divorce et de séparation de corps afin de permettre aux conjoints de prévoir aisément quelle loi s'appliquera à leur procédure matrimoniale. Cette coopération repose avant tout sur le principe du choix des conjoints. Ce choix sera limité aux lois avec lesquelles le mariage présente des liens étroits, de façon à éviter l'application de lois «exotiques» avec lesquelles les conjoints n'ont que peu de liens, voire aucun. À défaut de choix, la loi applicable sera déterminée en fonction d'une échelle de critères de rattachement propres à garantir que la procédure matrimoniale soit régie par un ordre juridique avec lequel le mariage présente des liens étroits.
• Accroître la flexibilité en instaurant une certaine autonomie des parties : l'autonomie des parties dans les affaires matrimoniales est, à l'heure actuelle, extrêmement limitée. Les règles nationales de conflit de lois ne prévoient en principe qu'une seule solution dans une situation donnée comme, par exemple, l'application de la loi de l'État dont les conjoints ont tous deux la nationalité ou l'application de la loi du for. Dans la coopération renforcée, le cadre juridique sera plus souple en offrant aux conjoints une certaine possibilité de choisir la loi applicable en ce qui concerne le divorce et la séparation de corps. Permettre aux conjoints de parvenir à un accord serait particulièrement utile en cas de divorce par consentement mutuel.
• Empêcher la «ruée vers le tribunal» de la part d'un des conjoints : la «ruée vers le tribunal» de la part d'un des conjoints peut conduire à l'application d'une loi dont le défendeur ne se sent pas très proche ou qui ne tient pas compte de ses intérêts, ce qui complique encore les efforts de conciliation et laisse peu de temps pour la médiation. L'instauration de règles de conflit harmonisées devrait réduire sensiblement le risque de «ruée vers le tribunal», puisque toute juridiction saisie dans les États membres participants appliquerait la loi désignée selon des règles communes.

Sous l'angle institutionnel, la coopération renforcée est préférable à la possibilité que les États membres intéressés engagent des négociations relatives à un accord international sur la question de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps. Cette solution serait certainement moins avantageuse. Si les actes adoptés dans le cadre de la coopération renforcée lient les seuls États membres participants, ils n'échappent cependant pas au contrôle de l'Union dans ce domaine. La Commission peut donc en contrôler la bonne application au regard des traités et la Cour de justice de l'UE est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur leur interprétation, garantissant ainsi l'interprétation cohérente et uniforme des mesures adoptées dans le cadre d'une coopération renforcée.

En outre, la Commission estime que toutes les conditions juridiques posées par les traités pour instaurer une coopération renforcée sont remplies, à savoir : i) la conformité aux traités et au droit de l'Union ; ii) l'absence d'atteinte au marché intérieur ou à la cohésion économique, sociale et territoriale; iii) l'absence d'entrave ou de discrimination aux échanges; iv) l'absence de distorsion de concurrence ; v) le respect des droits, compétences et obligations des États membres non participants ; vi) le respect les droits fondamentaux énoncés dans la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

En conséquence, la Commission propose d'autoriser une coopération renforcée entre les États membres demandeurs. La Commission insiste sur le fait que cette coopération renforcée dans le domaine de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps est ouverte à tout moment à tous les États membres, conformément, et elle exhorte les États membres qui n'en ont pas encore fait la demande à y participer, ce qui accroîtrait ses bénéfices et ses avantages.