OBJECTIF : renforcer le principe de solidarité au sein de l'Union européenne dans le domaine de l'asile.
CONTEXTE : la solidarité est une des valeurs fondamentales de lUE et un principe directeur de la politique européenne commune en matière dasile depuis ses débuts en 1999. Elle est à présent consacrée par larticle 80 du TFUE.
La solidarité a demblée été reconnue comme un élément essentiel du régime dasile européen commun (RAEC). La nécessité de traduire la solidarité en mesures concrètes découle des réalités pratiques, puisque les systèmes dasile de tous les États membres sont interdépendants. Un système surchargé ou défaillant dans un État membre a évidemment une incidence sur tous les autres, notamment via les mouvements secondaires. Les flux de demandeurs dasile ne sont pas constants et ne sont pas non plus répartis de manière égale dans toute lUnion. Ils sont passés dun pic de 425.000 demandes pour lUE-27 en 2001 à moins de 200.000 demandes en 2006.
Une intensification des flux de demandeurs dasile peut mettre à rude épreuve la capacité de certains États membres à y faire face. Cest pourquoi, un système de solidarité simpose, allant de pair avec un accroissement de la confiance.
LUnion a déjà mis au point une série doutils de solidarité qui constituent une base solide dans ce domaine.
Elle propose maintenant de les renforcer dans le cadre dun plan opérationnel composé de 4 axes:
CONTENU : de nombreuses mesures de coopération pratique ont été prises ces dernières années en matière dasile. La présente communication fait le relevé de ces différentes mesures et propose un arsenal de mesures nouvelles destinées à les renforcer.
1) renforcement du Bureau européen dappui en matière dasile (BEA) : le BEA a été créé pour renforcer la coopération pratique dans le domaine de lasile. Son impact dépendra cependant de la volonté des États membres à utiliser les possibilités quil offre et de leur détermination à sengager dans une telle collaboration. La communication suggère ainsi la possibilité de déployer, dans les États membres demandeurs, des équipes dappui en matière dasile du BEA sur la base de plans dexploitation. Dautres mesures opérationnelles de solidarité sont envisagées dans ce contexte, en coordination avec FRONTEX et EUROPOL.
En réponse aux événements récents en Méditerranée (Printemps arabe, guerre en Lybie), la Commission envisage, entre autre, les actions suivantes pour le BEA :
2) renforcement de la solidarité financière : la Commission propose dans un premier temps de maximiser l'utilisation du Fonds européen pour les réfugiés jusquen 2013. À partir de 2014, les États membres disposeront dun nouveau Fonds «Asile et migration» (FAM). Ce dernier apportera une série dimportantes améliorations qui devraient aider à atteindre les objectifs stratégiques de lUnion et générer une valeur ajoutée européenne plus significative (voir détail de la proposition de la Commission sur le FAM sur ce point COM(2011)0751).
Les actions clés de solidarité financière seraient ainsi les suivantes :
3) répartition des responsabilités : dans ce cadre, plusieurs mesures sont envisagées :
a) réformer le règlement de Dublin : lobjectif du règlement de Dublin, à savoir lattribution de la responsabilité de chaque demandeur dasile à un État membre, reste au cur du RAEC. Toutefois, la jurisprudence a soulevé des questions fondamentales quant à la manière dexploiter efficacement le système de Dublin en toutes circonstances et de faire en sorte que les mesures prises pour lapplication du règlement respectent totalement les droits fondamentaux. Afin de protéger l'intégrité du système de Dublin, lefficience de ce dernier et le niveau de protection des demandeurs doivent être améliorés.
Les négociations relatives à la proposition de la Commission de 2008 ont mis en évidence le besoin de renforcer la confiance mutuelle dans le système de Dublin. L'une des solutions pourrait être dintensifier les mesures de suivi et de résolution des problèmes en vue dintervenir plus tôt à laide des dispositifs dévaluation et dalerte rapide. Il est donc envisagé de réviser le règlement de Dublin à mesure que dautres composants du RAEC et des outils de solidarité européens sont créés.
b) répartition des bénéficiaires dune protection internationale : la répartition consiste à transférer des bénéficiaires ou des demandeurs d'une protection internationale dun État membre vers un autre, lÉtat membre daccueil assumant alors la responsabilité de lexamen de la demande ou des mesures dintégration. Lidée de répartir les demandeurs d'une protection internationale avant que leurs besoins de protection aient été évalués ne fait pas l'unanimité. De nombreuses questions demeurent quant à la manière dont une telle action s'inscrirait dans le cadre du système de Dublin, à son utilité pratique et son rapport coût/efficacité par rapport aux autres formes de solidarité, et à limpact sur les demandeurs eux-mêmes.
La Commission ne juge pas utile de proposer un mécanisme européen de répartition des demandeurs d'une protection internationale pour le moment. Néanmoins, elle a prévu la possibilité d'un cofinancement par l'Union de ce genre dactivités dans la proposition FAM. Ce cofinancement pourrait aussi être utile en cas durgence. En revanche, il existe un consensus autour de lidée que la répartition des bénéficiaires dune protection internationale peut être à la fois utile et opportune. En juin 2009, la Commission a proposé un projet pilote à léchelle européenne, le projet EUREMA (EU Relocation Malta), cofinancé par le FER. Ce projet pilote a constitué une expérience importante pour tous les participants. Pendant son déroulement, les États membres ont fait preuve de créativité pour trouver des solutions aux nombreux problèmes juridiques et pratiques concernant, par exemple, loctroi dun statut adéquat ou les mesures dintégration proprement dites. Sur la base de lexpérience acquise, la Commission va proposer, sous réserve dune analyse dimpact complémentaire, un système permanent auquel la participation sera volontaire. Les États membres pourront ainsi demander une assistance sous la forme d'une répartition, notamment en cas durgence.
c) traitement conjoint des demandes sur le territoire de lUnion : de nombreux aspects du traitement conjoint des demandes dasile doivent être clarifiés. Les questions essentielles à examiner incluent une évaluation du type de situations dans lesquelles un traitement conjoint pourrait être utile. Les aspects juridiques et administratifs à prendre en considération comprennent la compatibilité avec le droit européen, la base juridique des traités, la question du recours effectif, le statut des personnes qui font lobjet dun traitement conjoint, la compétence de la prise des décisions, etc. ainsi que dautres aspects financiers et pratiques (entre autres, endroit où aurait lieu le traitement conjoint). Le traitement conjoint sur le territoire de lUnion pourrait toutefois devenir un outil de solidarité utile. Il pourrait compléter le système de Dublin en aidant les États membres sous pression à réduire le nombre de dossiers en souffrance, et constituer un moyen de diffuser les meilleures pratiques et de partager les techniques. Cest pourquoi, la Commission a lintention de lancer une étude afin dexaminer ces questions en profondeur, fin 2012.
4) garantir une répartition adéquate des responsabilités dans des cas exceptionnels : en cas dafflux massif de personnes déplacées, la Commission envisage toujours dactiver le mécanisme de la directive relative à la protection temporaire. Cette directive prévoit l'octroi d'un statut adéquat à ses bénéficiaires, tout en soulageant le système dasile et en créant un mécanisme structuré, mais volontaire pour le transfert des bénéficiaires entre États membres. Toutefois, ce type de situation est rare. Même, les événements de 2011 dans le sud de la Méditerranée nont pas entraîné un afflux de personnes dans lUnion à une échelle comparable à celle faisant suite à la guerre en ex-Yougoslavie.
En tout état de cause, cependant, les États membres sont tenus, en vertu du droit international, de porter assistance à toute personne en détresse en mer et dassurer son débarquement en lieu sûr le plus rapidement possible. Sil sagit dobligations absolues axées sur la vie et la santé des personnes, on ne peut nier que, sans les mesures prises au niveau européen, les arrivées massives mettraient à rude épreuve les capacités et responsabilités daccueil des États membres, notamment en ce qui concerne les retours.
Cest pourquoi, la Commission envisage les actions clés suivantes :
4) renforcer les outils de gouvernance : à la suite dallégations selon lesquelles la Grèce navait pas correctement mis en uvre la législation européenne en matière dasile et selon lesquelles certains aspects de son système dasile laissaient beaucoup à désirer, notamment les conditions inhumaines dans des centres de rétention, la Commission a lancé une procédure dinfraction à lencontre de la Grèce en 2009. La Commission a cependant reconnu quil était nécessaire dapporter différentes formes dassistance à la Grèce pour améliorer la situation, étant donné laspect humanitaire de lasile. Elle a notamment aidé la Grèce à mettre au point un plan daction national en matière de gestion de lasile et débloqué un financement durgence du FER.
a) renforcer la résilience du système de Dublin : la Commission, le Parlement européen et les États membres ont récemment discuté de la manière de garantir le bon fonctionnement des systèmes dasile de tous les États membres et de détecter et résoudre les problèmes émergents avant quils ne mènent à des crises et à des procédures dinfraction. Lidée dun mécanisme dévaluation et dalerte rapide semble constituer une voie à suivre. En pratique, un processus dévaluation et dalerte rapide pourrait couvrir différents aspects de la gouvernance du système dasile de chaque État membre. La Commission estime quun tel processus pourrait considérablement renforcer la confiance mutuelle entre les États membres et avec les organisations de la société civile qui sont souvent critiques à légard du système de Dublin.
b) renforcer la confiance mutuelle via dautres domaines de la gestion des migrations : bien que les objectifs de chaque politique de migration soient différents, une meilleure gestion des migrations sous la forme dune meilleure gestion des frontières et dune meilleure politique des visas peut avoir un impact positif sur le renforcement de la confiance mutuelle entre les États membres dans le domaine de lasile. La Commission a proposé, le 16 septembre 2011, une série de modifications de la gouvernance Schengen en vue de protéger la libre circulation en renforçant la confiance mutuelle entre les États membres. Ces propositions amélioreront inévitablement la gestion commune de Schengen.
Sagissant de la politique des visas, l'une des modifications du règlement relatif aux visas pourrait aussi contribuer à renforcer lefficacité des systèmes dasile des États membres. Lintroduction dune clause de sauvegarde sur les visas en tant que mesure de dernier ressort, permettrait de suspendre la circulation sans visa à partir dun pays tiers donné lorsque tout semble indiquer qu'il y a eu abus du système dasile. Ce mécanisme permettrait notamment à lUnion de maintenir un équilibre entre une meilleure gestion de la circulation des ressortissants de pays tiers et la garantie que la circulation sans visa ne mène pas à des excès.
Les actions clés suivantes sont donc envisagées :