La Commission a présenté un réexamen des différents textes législatifs connus sous les noms de «six-pack» et «two-pack» destinés à renforcer la gouvernance économique de l’Union européenne. Ce réexamen analyse dans quelle mesure les nouvelles règles introduites ont permis d'atteindre l'objectif d'assurer une coordination plus étroite des politiques économiques.
Les paquets législatifs visent à :
- coordonner plus étroitement les politiques économiques en renforçant la surveillance budgétaire dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance,
- introduire une nouvelle procédure dans le domaine des déséquilibres macroéconomiques,
- instaurer un cadre s'adressant aux pays en proie à des difficultés sur le plan de la stabilité financière,
- procéder à la codification législative, sous la forme du semestre européen, de la surveillance économique et budgétaire intégrée.
Compte tenu du peu d'expérience, le six-pack étant entré en vigueur à la fin 2011 et le two-pack seulement à la mi-2013, la Commission juge difficile de tirer des conclusions sur l'efficacité des règlements.
De manière globale, les deux principaux objectifs des réformes liées au six-pack dans le domaine de la surveillance budgétaire étaient :
- de renforcer et d'approfondir la surveillance budgétaire en améliorant sa continuité et son intégration, notamment grâce un mécanisme de sanctions intensifié; et
- de prévoir une surveillance supplémentaire pour les États membres de la zone euro pour garantir la correction des déficits excessifs et une intégration appropriée des recommandations stratégiques de l'UE dans la préparation budgétaire nationale.
Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance a été renforcé et rendu plus contraignant. Le six-pack a introduit le critère des dépenses pour donner une orientation plus claire et plus opérationnelle aux États membres. La place plus grande accordée à la participation au volet préventif et à son application reflète l'importance de mener des politiques budgétaires prudentes en cas de conjoncture économique favorable.
Le volet correctif a été renforcé en rendant opérationnel le critère de la dette fixé dans le traité et en alourdissant les sanctions imposées aux pays de la zone euro qui ne respectent pas les recommandations relevant de la procédure de déficit excessif.
De manière générale, le pacte de stabilité et de croissance a gagné en souplesse, le rythme de l'assainissement budgétaire tant dans le volet préventif que dans le volet correctif pouvant désormais être adopté dans des cas justifiés.
Évaluation : dans l'ensemble, la Commission estime que le cadre réformé s'est avéré efficace pour renforcer la surveillance budgétaire et pour guider les États membres dans leurs efforts d'assainissement des finances publiques dans un contexte économique difficile.
- Bien qu'il n'ait été mis en place que depuis peu, le cadre réformé a d'ores et déjà joué un rôle dans la correction des déficits excessifs. Le déficit budgétaire moyen de l'EU-28 est ainsi passé de 4,5% du PIB en 2011 à un pourcentage estimé d'environ 3% du PIB pour 2014. Le nombre de pays soumis à une procédure pour déficit excessif a diminué, passant de 23 États membres sur 27 à 11 sur 28.
- L'expérience liée au critère des dépenses est très limitée. Toutefois, la mise en œuvre du critère de la dette a renforcé la sensibilisation à l'importance de la dette pour la stabilité budgétaire et fourni de nouveaux éléments aux États membres pour les inciter à ramener la dette sur une trajectoire soutenable.
- Les objectifs de déficit nominal et structurel intermédiaires fixés dans la procédure concernant les déficits excessifs ont permis de mettre en place des recommandations et une surveillance plus précises et transparentes.
- Aucune sanction n'a été infligée aux pays ne respectant pas les règles révisées du pacte de stabilité et de croissance.
L'élan imprimé par le «two-pack» en faveur d'un renforcement des cadres budgétaires des États membres de la zone euro a déjà apporté des améliorations tangibles :
- la portée des processus d'établissement annuel du budget et de planification budgétaire à moyen terme a été étendue et leur qualité a été améliorée. À présent, ces processus se fondent généralement sur des prévisions macroéconomiques établies ou approuvées de manière indépendante ;
- les processus nationaux d'établissement du budget au sein de la zone euro sont alignés sur les jalons communs définis dans le «two-pack» ;
- une multitude d'organismes habilités en vertu de dispositions législatives nationales à assurer un contrôle indépendant du respect des règles budgétaires nationales ont été créés ou renforcés au sein de la zone euro. L’efficacité devra être confirmée au cours des prochaines années ;
- les règles ont permis d'établir une modulation de l'effort budgétaire en fonction de la situation économique et des risques pesant sur la viabilité dans le cadre du volet préventif et un allongement des délais fixés pour la correction des déficits excessifs dans le cadre du volet correctif ;
- une clause dérogatoire générale prévue dans les volets préventif et correctif permet de faire face aux situations exceptionnelles constituant une menace pour les économies de la zone euro ou de l'UE dans son ensemble.
La Commission estime que les éléments supplémentaires de surveillance budgétaire introduits par le «two-pack» pour les États membres de la zone euro semblent avoir globalement atteint leur objectif consistant à accroître au moins la pression en faveur d'une correction des déficits excessifs. Le semestre européen regroupe ces divers outils dans un cadre général pour une surveillance budgétaire et économique multilatérale intégrée. La rationalisation et le renforcement de l'exercice en 2015 amélioreront encore son fonctionnement
En conclusion, si le réexamen a révélé certains points forts, il a aussi mis en évidence les domaines susceptibles d'être améliorés en ce qui concerne la transparence et la complexité de l'élaboration des politiques, ainsi que leur incidence sur la croissance, les déséquilibres et la convergence.
Selon la Commission, il demeure essentiel que les parlements nationaux prennent pleinement part à l'exercice pour garantir la légitimité de l'action des États membres. Au niveau de l'UE, le Parlement européen a un rôle à jouer, notamment par l'intermédiaire des «dialogues économiques», qui veillent à ce que les acteurs institutionnels soient régulièrement tenus de rendre compte des principales questions liées à la gouvernance économique.
La Commission prévoit discuter ces points avec le Parlement européen et le Conseil au cours des prochains mois.