Dans une Communication intitulée « Saisir la chance qu'offre le changement climatique », la Commission rappelle que l'année 2007 a représenté un tournant pour la politique menée par l'Union européenne dans le domaine du climat et de l'énergie. L'Europe s'est montrée disposée à jouer un rôle moteur au niveau mondial, en luttant contre le changement climatique et en s'efforçant de relever le défi de la fourniture d'une énergie sûre, durable et compétitive.
Le Conseil européen avait fixé deux objectifs clés:
Le Conseil européen a convenu que le meilleur moyen d’atteindre des objectifs aussi ambitieux était que chaque État membre sache ce qui était attendu et que les objectifs soient juridiquement contraignants. Cela permettrait de mobiliser pleinement les leviers gouvernementaux et de donner au secteur privé la confiance à long terme afin de réaliser les investissements nécessaires pour transformer l'Europe en une économie à faible intensité de carbone et à haut rendement énergétique.
Lors de la conférence des Nations unies sur le changement climatique organisée à Bali en décembre 2007, l'Union européenne a été en mesure de jouer un rôle moteur dans l'obtention d'un accord sur la feuille de route permettant de parvenir d'ici 2009 à un nouvel accord global sur la réduction des émissions.
L'étape suivante consiste à présent à concrétiser les orientations politiques données par l'Union européenne. La Commission européenne propose dès lors une série de mesures cohérentes et globales afin de préparer l'Europe au passage à la mise en place d'une économie à faible intensité de carbone. Les propositions se fondent sur cinq principes clés:
1) les objectifs doivent être atteints afin de persuader les Européens de la réalité du changement, de convaincre les investisseurs d'investir et de faire sentir à nos partenaires internationaux la détermination de l'Union européenne. Ces propositions doivent donc être crédibles et comporter des mécanismes relatifs au contrôle et à la conformité;
2) les efforts demandés aux différents États membres doivent être équitables. Certains États membres en effet sont davantage en mesure que d'autres de financer les investissements nécessaires. Les propositions doivent être suffisamment souples pour tenir compte des points de départ différents des États membres et de leur situation particulière;
3) les règles doivent être conçues de manière à réduire le coût de l'adaptation pour l'économie de l'UE. La question des coûts du changement et des conséquences sur la compétitivité de l'Union au niveau mondial, l'emploi et la cohésion sociale doit constituer un élément essentiel à prendre en compte lors de la définition de la structure adéquate;
4) l'UE doit se projeter au-delà de 2020 et réduire encore les émissions de gaz à effet de serre afin de répondre à l'objectif fixé, à savoir une réduction de 50% d'ici à 2050 des émissions au niveau mondial. Cela suppose de promouvoir le développement technologique et de veiller à ce que le système puisse profiter rapidement de l’apparition des nouvelles technologies ;
5) l’UE doit mettre tout en œuvre pour encourager la conclusion d'un accord international global en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre. Les propositions visent à montrer que l'Union est prête à prendre de nouvelles mesures dans le cadre d'un accord international et à se fixer un objectif plus ambitieux en matière de réduction de ses émissions (30% au lieu des 20% minimums initialement prévus).
Dans sa communication, la Commission passe en revue les principaux instruments permettant d'atteindre les objectifs fixés :
Actualiser le système d'échange de quotas d'émission (SCEQE) : le système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne s'est avéré un instrument pilote pour la recherche d'une solution fondée sur les mécanismes de marché, permettant d'offrir des incitations en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Un réexamen du SCEQE a cependant montré qu'il était nécessaire de le renforcer et de l'actualiser pour lui permettre de répondre aux nouveaux objectifs qui lui étaient assignés.
Réduire les gaz à effet de serre au-delà du SCEQE : comme le nouveau SCEQE ne couvrira que moins de la moitié des émissions de GES, il convient d'instaurer un cadre communautaire pour que les engagements nationaux couvrent la part restante, en englobant des secteurs d'activité tels que la construction, les transports, l'agriculture, les installations industrielles et de traitement des déchets qui tombent sous le seuil fixé pour être inclus dans le SCEQE. Ces secteurs devraient atteindre un objectif de 10% de réduction de leurs émissions par rapport aux niveaux de 2005, des objectifs spécifiques étant fixés pour chaque État membre.
Promouvoir les énergies renouvelables : à l'heure actuelle, la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie de l’Union est de 8,5%. Une augmentation de 11,5% en moyenne est nécessaire pour atteindre l'objectif de 20% d’ici 2020. Les États membres jouissent de diverses possibilités de développer les énergies renouvelables, et les efforts requis pour atteindre la part de 20% de ces énergies dans la consommation énergétique globale de l'UE devront varier d'un État à l'autre. La proposition de la Commission s’appuie sur une méthodologie qui consiste à répartir également entre les États membres une moitié des efforts supplémentaires à consentir. L’autre moitié est modulée selon le PIB par habitant. Le Conseil européen a également décidé de fixer, pour les biocarburants durables, un objectif minimum spécifique de 10% de la consommation globale d'essence et de diesel.
Le rôle de l’efficacité énergétique : l’objectif de l’Union consistant à économiser 20% d’énergie d’ici 2020 grâce à l’efficacité énergétique est un élément clé de la situation. L'UE économiserait ainsi quelque 100 milliards d'euros et réduirait les émissions de près de 800 millions de tonnes par an. Le transport, les bâtiments et une efficacité accrue de la production, du transport et de la distribution de l'électricité offrent autant de possibilités qu’il faut encourager à la fois par la voie législative et par l'information. Des normes de produits peuvent être appliquées pour renforcer l’efficacité énergétique d’un vaste éventail de biens, des téléviseurs aux voitures, en passant par les installations de chauffage et l’éclairage public. L’étiquetage énergétique a aussi un rôle à jouer.
Au-delà de 2020, renforcer le potentiel d’une réduction accrue des émissions : les technologies ont connu une évolution rapide au cours des dix dernières années. Les technologies des énergies renouvelables rendent l’énergie éolienne et solaire plus que jamais commercialement viable. L’efficacité énergétique fait désormais partie intégrante des produits. Il faudra toutefois accélérer ce processus si l’Europe entend réaliser ses objectifs en matière climatique et énergétique et exploiter pleinement le potentiel commercial de ces technologies. Le changement climatique et l’énergie ont été retenus comme les premiers domaines probables sur lesquels l’Institut européen de technologie pourrait concentrer ses efforts.
Le captage et le stockage du carbone : l’Europe ne pourra jamais réduire de moitié, d’ici 2050, les émissions de GES à leur niveau de 1990 s’il n’est pas possible d’exploiter le potentiel énergétique du charbon sans augmenter les émissions. C’est pourquoi le Conseil a soutenu l’adoption rapide de mesures visant à privilégier le captage et le stockage du carbone pour les nouvelles centrales électriques, notamment la construction de douze centrales pilotes maximum d’ici 2015. L’Europe doit légiférer pour établir le cadre opérationnel adéquat du captage et du stockage du carbone dans le marché intérieur et prendre en compte les avantages que cette technologie présente pour le SCEQE.
Induire le changement : pour atteindre les objectifs de l’UE à un coût réduit au minimum, les propositions de la Commission s'appuient sur l'expérience du système d'échange de quotas d'émissions et laissent autant que possible l'initiative au marché. Elles préservent également, dans les limites des objectifs nationaux spécifiques, la plus grande marge de manœuvre possible pour les centres de décision nationaux. Les États membres doivent pouvoir définir eux-mêmes leur palette énergétique et promouvoir de différentes manières les énergies renouvelables. Les nouvelles lignes directrices relatives aux aides d’État constitueront un cadre de référence pour les États membres sur la façon dont ils peuvent se servir de ces aides pour encourager un niveau de protection plus élevé de l’environnement, notamment dans le domaine de l’énergie.
Les besoins spécifiques des industries à forte intensité énergétique : les industries à forte intensité énergétique connaîtront des difficultés particulières au cours de la transition vers une économie respectueuse du climat. Un accord international global serait une réponse au problème. Mais en l'absence d'un tel accord ou d’une initiative unilatérale importante des concurrents issus des secteurs à forte intensité énergétique, l’UE doit prendre des mesures pour assurer des règles du jeu équitables. Les propositions de la Commission mettent donc en place des dispositifs qui permettent d’agir.
La capacité d’investir : le Conseil européen a reconnu que le niveau d’ambition de ces propositions imposera de sérieuses contraintes à tous les États membres. La Commission a donc évalué l'impact économique des propositions selon la capacité de chaque État membre à consentir les investissements requis. Sachant que le coût global pour l’économie européenne est estimé à près de 0,5% du PIB d’ici 2020, la Commission considère qu’on ne peut pas demander aux États membres de consentir des investissements s’éloignant trop de cette moyenne d'ensemble. Dans ce contexte, les exigences spécifiques soumises à chaque État membre ont été modulées afin de déterminer un niveau d’investissement réaliste pour les États à plus faibles revenus.