Lutte contre la drogue: échange d’informations, évaluation des risques et contrôle des nouvelles substances psychoactives

La Commission présente un rapport sur l'évaluation du fonctionnement de la décision 2005/387/JAI du Conseil relative à l'échange d'informations, à l'évaluation des risques et au contrôle des nouvelles substances psychoactives. L’évaluation fait suite aux recommandations contenues dans le Plan d'action drogue de l'Union européenne 2009-2012,  qui demande à la Commission d'«évaluer le fonctionnement» de la décision du Conseil et de «la modifier, si nécessaire».

L'évaluation met en évidence le fait que le marché des nouvelles substances psychoactives a radicalement changé au cours de ces 3 dernières années: on observe une augmentation considérable du nombre de substances détectées, de leur diversité et de la diversification de leurs canaux de distribution. Elle indique en particulier que la décision du Conseil n'est pas un instrument adapté pour surmonter ces nouvelles difficultés. En effet, selon ce rapport, la décision du Conseil est certainement un instrument utile pour prendre des mesures en la matière à l'échelon de l'Union européenne, en particulier grâce aux échanges d'informations entre les États membres (système d'alerte rapide) qu'elle permet. Il met toutefois en évidence trois principaux problèmes dès lors qu'il s'agit de soumettre ces substances à des mesures de contrôle au niveau européen:

1. Augmentation des nouvelles substances : la décision ne permet pas de faire face à la forte augmentation du nombre de nouvelles substances psychoactives sur le marché car elle prévoit de ne traiter qu'une seule substance à la fois, en suivant une longue procédure. Au cours des 5 dernières années, les États membres ont signalé 115 substances psychoactives. Alors que le nombre de nouvelles substances signalées était stable pendant la période 2005-2008 : 10 à 15 notifications par an, celles-ci ont considérablement augmenté à partir de 2009. Nombre de ces substances constituent en réalité des variantes au sein d'un groupe de substances chimiques spécifique et sont similaires aux substances contrôlées à l'échelon national. Il est donc difficile d'identifier et de réglementer ces substances du fait de leur diversité et de la rapidité avec laquelle elles sont mises au point afin de remplacer celles qui sont contrôlées.
2. Pas de possibilité d’agie en amont : la décision ne permet pas d'agir préventivement, alors que les substances soumises aux mesures de contrôle sont rapidement remplacées par de nouvelles substances aux effets similaires, souvent obtenues après une modification minime de leur composition chimique. Nombreux sont les États membres qui s'inquiètent du fait que la décision ne puisse traiter qu'une seule substance psychoactive à la fois. Selon eux, cette approche empêche d'apporter une réponse globale car, dès que la substance est soumise à des mesures de contrôle, une nouvelle substance peut être mise au point et facilement commercialisée pour la remplacer. Dans un tel système, il est également difficile de prendre des mesures à l'égard de drogues combinant différentes substances, selon des compositions variées, chacune de celles-ci devant faire l'objet d'une étude individuelle.
3. Manque d’alternative aux mesures de contrôle : la décision ne prévoit pas suffisamment d'options en matière de mesures de contrôle. La décision indique que, sur la base des conclusions de l'évaluation des risques, le Conseil peut décider de soumettre la substance à des mesures de contrôle et instaurer une obligation de prévoir des mesures de nature pénale. Le manque de solutions de remplacement (à savoir de mesures autres que pénales) reflète le mécanisme des conventions des Nations unies relatives aux drogues illégales. Dans deux cas notamment (BZP et méphédrone), il a été prévu de soumettre la substance à des mesures de contrôle et d'exiger des États membres qu'ils prévoient des sanctions pénales. À propos de la BZP, la décision du Conseil  a reconnu que le rapport d’évaluation des risques mettait en évidence le manque de preuves scientifiques concluantes en ce qui concerne les risques globaux de cette substance, mais a indiqué qu'il était nécessaire, «pour respecter le principe de précaution», de prendre des mesures car la BZP présente un risque pour la santé.

Un instrument plus efficace : dans ce contexte, la Commission examinera, à l'issue d'une nouvelle analyse d'impact, la nécessité d'un instrument juridique plus efficace. Elle analysera comment concilier la nécessité d'une réaction rapide et l'amélioration de l'évaluation des risques des substances. Elle étudiera enfin des mesures visant à renforcer le soutien pour les activités de collecte des informations toxicologiques et médicolégales.

La Commission constate également la nécessité d'apporter une réponse globale au niveau de l'Union, afin de combler les failles existant entre la législation relative à la lutte contre la drogue et les autres types de législation, notamment en matière de sécurité des aliments et des produits. Outre des mesures de contrôle dans le domaine pénal, il convient d'envisager d'autres options de gestion des risques en vue de réagir plus rapidement, au niveau de l'UE, à l'apparition de substances qui suscitent des inquiétudes. La Commission envisage dès lors d’étudier comment surveiller les substances qui sont préoccupantes mais ne font pas l'objet d'une évaluation de risques, ainsi que celles soumises à des mesures de contrôle.

Par ailleurs, toute nouvelle proposition législative devrait reposer sur une analyse et des discussions approfondies et globales. Le Parlement européen et le Conseil sont par conséquent invités à prendre part au débat portant sur la façon d'accroître l'efficacité de la législation de l'Union européenne dans ce domaine. À l'automne 2011, la Commission entend présenter au Parlement européen et au Conseil les principaux objectifs et les options envisagées dans le cadre de la révision de la décision 2005/387/JAI du Conseil. Dans l’attente, elle invite le Parlement européen et le Conseil à participer à un débat sur les possibilités de renforcer la législation de l'Union européenne qui devrait déboucher sur d'éventuelles propositions législatives en 2012.