Contrôle aux frontières: règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles

OBJECTIF : établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures des États membres dans des circonstances exceptionnelles.

ACTE LÉGISLATIF : Règlement (UE) n° 1051/2013 du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 562/2006 afin d'établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles.

CONTEXTE : dans un espace sans contrôle aux frontières intérieures, il est nécessaire d'apporter une réponse commune aux situations ayant de graves répercussions sur l'ordre public ou la sécurité intérieure de cet espace, de parties de cet espace, ou de l'un ou de plusieurs des États membres, en permettant la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles, mais sans porter atteinte au principe de la libre circulation des personnes.

La portée et la durée de toute réintroduction temporaire de telles mesures devraient toutefois être limitées au strict minimum pour répondre à une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure.

CONTENU : avec le présent règlement, le Parlement européen et le Conseil modifient le règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen).

Les principaux éléments du règlement modifié peuvent se résumer comme suit :

Mesures spécifiques en cas de manquements graves liés au contrôle aux frontières extérieures : un nouveau chapitre IVbis a été introduit au règlement qui prévoit que :

• lorsque des manquements graves dans l'exécution du contrôle aux frontières extérieures sont constatés dans un rapport d'évaluation établi conformément au règlement 1053/2013 portant création d'un mécanisme d'évaluation destiné à contrôler l'application de l'acquis de Schengen et afin de garantir le respect des recommandations établies par le Conseil suite au rapport d’évaluation concerné, la Commission pourrait recommander à l'État membre évalué de prendre certaines mesures spécifiques, comme le déploiement d'équipes européennes de gardes frontières, la présentation de plans stratégiques ou, en dernier recours et compte tenu de la gravité de la situation, la fermeture d'un point de passage frontalier spécifique ;
• s’il a été conclu, dans le rapport d'évaluation que l'État membre n’a pas clairement mis en œuvre le plan d'action qu’il a présenté pour rectifier les manquements constatés dans un délai de 3 mois, la Commission pourrait alors déclencher l'application de mesures spécifiques de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières de cet État membre, en vertu d’une procédure spécifique prévue au présent règlement.

Cadre général pour la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures : en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure d'un État membre dans l'espace sans contrôle aux frontières intérieures, un État membre pourrait exceptionnellement réintroduire le contrôle aux frontières intérieures sur tous les tronçons ou sur certains tronçons spécifiques de ses frontières intérieures pendant une période limitée d'une durée maximale de 30 jours ou pour la durée prévisible de la menace grave si elle est supérieure à 30 jours. L'étendue et la durée de la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures ne devraient pas excéder ce qui est strictement nécessaire pour répondre à la menace grave. Cette réintroduction temporaire ne pourrait intervenir qu'en dernier recours et supposerait l'existence d'une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. Le délai initial pourrait être prolongé si la menace persistait.

Durée de la réintroduction exceptionnelle des contrôles aux frontières : la durée totale de la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures, toutes prolongations incluses, ne pourrait excéder 6 mois. Elle pourrait toutefois être prolongée jusqu’à 2 ans, dans les circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace sans contrôle aux frontières intérieures.

Dispositions techniques applicables à la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures : une série de dispositions ont été prévues pour :

• fixer les critères applicables à la réintroduction des contrôles en se fondant sur une évaluation de la menace et de son incidence sur sa sécurité intérieure ainsi que sur la proportionnalité des mesures de réintroduction envisagées par rapport à la menace réelle ;
• déterminer la procédure applicable à la réintroduction des contrôles (dont en particulier délai d’information préalable avant la réintroduction, information à transmettre aux autres États membres, à la Commission et au Parlement européen,…) ;
• fixer la procédure d’information mutuelle et de coopération mutuelle entre États membres afin d'examiner la proportionnalité des mesures par rapport aux événements qui sont à l'origine de la réintroduction du contrôle aux frontières ;
• prévoir une procédure spécifique en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure d'un État membre laquelle exigerait une action immédiate : dans ce cas, l’État membre pourrait réintroduire les contrôles pour une période limitée n'excédant pas 10 jours éventuellement renouvelable. Toute réintroduction immédiate des contrôles aux frontières (tous délais exceptionnels confondus), ne pourrait excéder 2 mois ;
• prévoir une procédure spécifique en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace sans contrôle aux frontières intérieures : dans ce cas et compte tenu du fait que de graves manquements persistent aux frontières d’un État membre (évalué par le mécanisme d’évaluation de l’espace Schengen) et dans la mesure où ces circonstances menacent le fonctionnement de tout l'espace Schengen, le contrôle aux frontières intérieures pourrait être réintroduit pour une période n'excédant pas 6 mois, prolongeable 3 fois ;
• prévoir une mesure spécifique d’exception, lorsqu'aucune autre mesure ne peut effectivement juguler la menace grave constatée : dans ce cas, le Conseil pourrait, en dernier recours, recommander à un ou plusieurs États membres particuliers de réintroduire ses contrôles aux frontières à toutes leurs frontières intérieures ou sur des tronçons spécifiques de celles-ci. Cette réintroduction devrait être dûment motivée et pourrait être prolongée le cas échéant. Le Parlement européen serait tenu informé de cette réintroduction exceptionnelle.

Lignes directrices : la Commission devrait élaborer des lignes directrices relatives à la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures, tant dans les cas où une telle mesure entend constituer une réaction temporaire que dans les cas où une action immédiate s'impose. Ces lignes directrices devraient fournir des indicateurs clairs facilitant l'évaluation des circonstances susceptibles de représenter une menace grave pour l'ordre public et la sécurité intérieure. En tout état de cause, la migration et le franchissement des frontières extérieures par un grand nombre de ressortissants de pays tiers ne devraient pas être considérés, en soi, comme une menace pour l'ordre public ou la sécurité intérieure.

Mécanisme d'évaluation : la mise en œuvre par chaque État membre du présent règlement devrait être évaluée par le mécanisme d'évaluation prévu au règlement n° 1053/2013 du Conseil instituant un tel mécanisme. Conformément à ce mécanisme d'évaluation, les États membres et la Commission devraient mener conjointement et régulièrement des évaluations objectives et impartiales afin de vérifier que le présent règlement est correctement appliqué et la Commission devrait coordonner les évaluations en étroite coopération avec les États membres. En vertu de ce mécanisme, chaque État membre serait évalué au moins tous les 5 ans par une petite équipe composée de représentants de la Commission et d'experts nommés par les États membres. Les évaluations pourraient consister en des visites annoncées ou inopinées sur place menées aux frontières extérieures ou intérieures.

Le Parlement européen et le Conseil devraient être informés à toutes les étapes de l'évaluation et de tous les documents pertinents. Le Parlement européen devrait en outre être immédiatement et pleinement informé de toute proposition visant à modifier ou à remplacer les règles énoncées dans le règlement du Conseil sur le mécanisme d’évaluation.

Information du Parlement européen et du Conseil : la Commission et le ou les État(s) membre(s) concerné(s) devraient informer dès que possible le Parlement européen et le Conseil de toute raison susceptible de donner lieu à l'application de la réintroduction exceptionnelle des contrôles aux frontières et des critères applicables en tels cas.

Rapport : la Commission devrait présenter, au moins chaque année au Parlement européen et au Conseil, un rapport sur le fonctionnement de l'espace sans contrôle aux frontières intérieures. Le rapport devrait comprendre une liste de toutes les décisions de réintroduction du contrôle aux frontières intérieures prises durant l'année en question.

Déclaration : dans une déclaration interinstitutionnelle, le Parlement européen, le Conseil et la Commission indiquent que les règles communes établies dans le cadre du mécanisme susmentionné et de la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles qui lui est corollaire, constituent une réponse appropriée à la demande formulée par le Conseil européen dans ses conclusions du 24 juin 2011 en vue d'un renforcement de la coopération et de la confiance mutuelle entre les États membres dans l'espace Schengen.

Dans la foulée, les trois institutions soulignent que le nouveau système d'évaluation couvrira tous les aspects de l'acquis de Schengen et que toute future proposition de la Commission visant à modifier ce système d'évaluation serait soumise au Parlement européen pour consultation afin que l'avis de ce dernier soit pris en considération, dans toute la mesure du possible, avant l'adoption d'un texte définitif.

ENTRÉE EN VIGUEUR : 26.11.2013.