Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD): souscription, par l’UE, de parts supplémentaires dans le capital

Conformément à la décision nº 1219/2011/UE relative à la souscription, par l’Union européenne, de parts supplémentaires dans le capital de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD),  le présent rapport de la Commission évalue l'efficacité du système actuel d'institutions européennes de financement publiques pour promouvoir l’investissement en Europe et dans son voisinage. Il comprend des recommandations sur la coopération entre les différentes banques et sur l'optimisation et la coordination de leurs activités.  

Pour rappel, la Commission soutient activement les pays européens et les pays voisins au moyen d'une large gamme de programmes et d’instruments financiers, qui sont aussi fournis par l'intermédiaire d'institutions financières internationales (IFI), notamment la BERD et le Groupe de la Banque européenne d’investissement (groupe BEI), composé de la BEI et du Fonds européen d’investissement (FEI). La coopération entre la Commission, le groupe BEI et la BERD s'inscrit dans le cadre du protocole d’accord sur les activités menées en dehors de l’UE.

L'analyse concerne la période 2010-2014 et se concentre sur les pays de l’Union européenne où la BERD est active et sur les pays du voisinage européen (la «Région») qui sont répartis dans les zones géographiques suivantes: États membres de l'UE d'Europe centrale et orientale (UE-11); Méditerranée méridionale et orientale; Europe du Sud-Est; Europe de l'Est et Caucase; Asie centrale; Russie et Turquie.

Dans le cadre de l'élaboration du présent rapport, la Commission a fait appel aux services d'un consultant externe pour la collecte et l'analyse des données.

BERD et BEI : ces deux institutions financières internationales ont des actionnaires différents, des mandats distincts et des modèles d'activité particuliers. Sur la base de leurs mandats différents, la BERD et le groupe BEI appliquent des politiques tarifaires distinctes pour le financement de leurs opérations.

En ce qui concerne l’octroi de prêts des deux IFI, la BERD met très fortement l'accent sur les prêts directs (86% de ses engagements, 45 milliards EUR en valeur absolue). Le groupe BEI finance lui aussi la plupart de ses opérations de manière directe (72% de ses engagements, 67 milliards EUR en valeur absolue).

Le montant des prêts est un élément de différenciation entre le modèle de crédit de la BEI et celui de la BERD. Pour la période 2010-2014, le montant moyen des prêts par opération s’élevait à 19 millions EUR pour la BERD et à 66 millions EUR pour la BEI.

En termes de répartition régionale (au total pour la période de référence), l'activité de prêt de la BERD dans les pays tiers a représenté 34,1 milliards EUR dans la Région et 9,6 milliards EUR dans l'UE-11, alors que les financements du groupe BEI ont atteint 27 milliards EUR dans les pays tiers de la Région et 49,4 milliards EUR dans l'UE-11.

Conclusions et recommandations : la Commission estime que le système actuel d'institutions européennes de financement publiques est efficace pour promouvoir l'investissement en Europe et dans son voisinage: les produits offerts répondent bien aux besoins du marché et ont des effets positifs importants, renforcés par les efforts des IFI pour mobiliser des financements privés.

Les deux institutions s’efforcent également d’éviter les doubles emplois, en ce qui concerne notamment l’évaluation des projets et le devoir de diligence, les négociations, le financement et le suivi des opérations financées. Il existe également, à l'échelon institutionnel, un échange formel d’informations.

Le cofinancement des deux institutions se fait projet par projet et dans le cadre de mécanismes conjoints chaque fois que cela s'avère pertinent sur le plan des investissements et sur le plan stratégique. Cela vaut en particulier pour les grands projets (par exemple, l’énergie, les transports et les infrastructures municipales) lorsque les coûts et les risques de l'investissement sont élevés et que chaque institution peut tirer parti de son avantage comparatif, ainsi que les opérations dans lesquelles les objectifs politiques et les intérêts des deux institutions sont parfaitement alignés (ex : projets mettant l'accent sur l'incidence positive du changement climatique).

En conclusion, la Commission estime que les deux institutions financières internationales sont bien conscientes de leurs avantages comparatifs et en font généralement bon usage. Elle formule toutefois les recommandations suivantes en vue de contribuer à renforcer l’efficacité de l'action des IFI:

• Recommandation nº 1 : bien qu'il existe déjà un dialogue interinstitutionnel étroit de haut niveau dans le cadre des instruments financiers de l’UE, la BERD et le groupe BEI pourraient renforcer leur coopération au niveau opérationnel. Pour leur coopération, les IFI devraient envisager une approche plus standardisée ou systématique et réduire au minimum la création d’instruments ad hoc. Dans les cas où elles décideraient de coopérer avec la Commission et/ou les autorités de gestion des différents États membres, elles devraient utiliser de préférence la structure existante des instruments financiers de l’UE et/ou des instruments financiers relevant des Fonds structurels et d’investissement.
• Recommandation nº 2 : la confiance mutuelle pourrait être renforcée, notamment en ce qui concerne les négociations relatives aux contrats conjoints, la coordination et le partage des études de marché et une plus grande harmonisation des exigences en matière de rapports, en particulier avec les objectifs de l'UE lorsque les ressources de celle-ci sont utilisées.
• Recommandation nº 3 : les objectifs de la BERD et du groupe BEI en matière de volume de prêts devraient être assortis d'objectifs ambitieux pour l’additionnalité/l'incidence sur la transition, la qualité et la solidité des opérations. Il importe également à cet égard que la BERD et le groupe BEI mettent chacun davantage l'accent sur la capacité d'attirer les financements privés. Des mécanismes de financement mixte de l’UE pourraient aider à préparer la voie à un accroissement des financements du secteur privé.
• Recommandation nº 4 : la coopération entre les deux IFI pourrait être encore renforcée par la participation de la BERD au plan d'investissement pour l’Europe, initiative phare de l’Union. La BERD pourrait y participer, en particulier, par l'intermédiaire des plateformes d’investissement prévues par le règlement instituant le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI).
• Recommandation nº 5 : les deux IFI devraient intensifier leurs efforts afin de faire participer en amont des investisseurs institutionnels, tels que des fonds de pension et des fonds souverains, au cofinancement de projets d'infrastructures dans leurs pays d’opérations communs.
• Recommandation nº 6 : la Commission devrait encourager les deux banques à contribuer, en particulier, à l'élaboration d'instruments de marchés de capitaux et au dialogue politique. La BERD pourrait intensifier ses relations avec la Commission et les pays d'opérations pour mettre en œuvre des initiatives politiques mutuellement bénéfiques. Au sein de l’UE-11, par exemple, les deux IFI pourraient aider les gouvernements nationaux à élaborer des politiques qui leur permettent de progresser dans la création d'un marché commun des capitaux en Europe.